С октября 2020 года Консалтинг-Центр «ЗУБР» работает над проектом «Повышение прозрачности и эффективности системы государственного финансирования социальных проектов НПО в РК» Данный проект реализуется в рамках гранта Программы по поддержке гражданского общества Центральной Азии. Программа реализуется Фондом Евразия и спонсируется Агентством США по международному развитию (USAID).
Взаимоотношения, возникающие в процессе деятельности по реализации государственного социального заказа в Казахстане, регламентируются законодательно. Закон «О государственном социальном заказе, грантах и премиях для неправительственных организаций в Республике Казахстан» был принят еще 12 апреля 2005 года. С тех пор он претерпел ряд изменений и дополнений. Также к основным нормативно-правовым актам в данной сфере относятся: Закон Республики Казахстан от 4 декабря 2015 года «О государственных закупках» и Правила осуществления государственных закупок, утвержденные приказом Министра финансов от 11 декабря 2015 года. В августе 2018 года Приказом Министра общественного развития Республики Казахстан утверждены Правила формирования, мониторинга реализации и оценки результатов государственного социального заказа, а также Стандарт государственного социального заказа.
Как мы видим, с одной стороны уже сформирована достаточно серьезная нормативно-правовая база, а с другой — как представители государства, так и общественные организации имеют значительный практический опыт участия в подобного рода совместной работе. Однако, процессы взаимодействия в настоящее время пока нельзя назвать совершенными: по-прежнему существует целый ряд проблем, в том числе законодательных, способных привести к ситуациям, имеющим неоднозначное толкование. Во избежание негативных для обеих сторон последствий, необходимо раз и навсегда прояснить и устранить спорные моменты.
В рамках проекта совместно со специалистами по государственным закупкам и членами конкурсных комиссий, представляющих (МИОР), НАО «ЦПГИ», Министерство здравоохранения РК, Министерство труда и социальной защиты населения РК, Министерство образования и науки РК, управления внутренней политики/общественного развития/молодежной политики различных уровней были выявлены и проанализированы неоднозначные ситуации для их последующего прояснения с соответствующими госорганами, принимающими решения.
Как показали результаты диалога, представители заказчиков, далеко не всегда владеют исчерпывающими знаниями о нюансах функционирования системы государственного социального заказа. В процессе реализации они сами сталкиваются с множеством проблем, в решении которых полагаются на собственную интуицию и надеясь не быть наказанными в случае проверки.
Ситуация осложняется тем, что в системе госсоцзаказа представители госорганов несут двойную ответственность. Во-первых, за свои действия, как Заказчика. Во-вторых, за недопущение и/или своевременное выявление нарушений со стороны поставщиков. При этом в действующих условиях, как показывает практика, Заказчик может в равной степени быть наказан контролирующими органами как за бездействие в определенной ситуации, так и за принятие определенных мер в аналогичной ситуации.
Уже на этапах подготовки конкурса, разработки конкурсных заявок возникают противоречия, которые в конечном итоге не могут не оказывать влияние на качество реализации ГСЗ в целом.
Так при разработке формы технической спецификации заказчик не имеет законодательно обоснованных оснований на то, чтобы закрепить в ней требование о предоставлении каких-либо расчетов, смет, бюджетов, как нет и оснований требовать в последующем предоставления соответствующих финансовых отчетов.
На практике же имеются примеры, когда при проведении соответствующих проверок у одних Заказчиков в качестве нарушения были выявлены факты включения в техспец требований о предоставлении информации о расходах, а у других – напротив, отсутствие в отчете поставщика документов, подтверждающих фактические расходы.
В настоящее время отсутствуют единые четкие методические пояснения по применению критериев оценки заявок, что также порождает ряд трудностей.
Например, оценка по критерию «Наличие опыта работы потенциального поставщика» зависит от количества лет работы в сфере реализации социальных программ и проектов или на рынке оказания услуг. В большинстве своем опыт работы НПО складывается из проектной деятельности, средний период которой составляет 6-8 месяцев в году. Кроме того, за один календарный год может быть реализовано несколько проектов соответствующих предмету закупки. И наоборот – в течение календарного года может быть реализован один проект продолжительностью 6 месяцев. Это зачастую порождает разночтения в подходах Заказчика и самого потенциального Поставщика. Вполне логично, что, будучи отклоненным по данному параметру, потенциальный поставщик выражает недовольство в сторону Заказчика, обвиняя в предвзятости такого решения. Что в свою очередь может крайне негативно отражаться на репутации Заказчика.
В настоящий момент в законодательстве о государственных закупках закреплены требования по разработке технических спецификаций заказчиками. В то время как потенциальные поставщики при подаче конкурсных заявок формируют технические спецификации на свое усмотрение. Отсутствие единого формата и структуры усложняет оценку конкурсных заявок. Для того, чтобы осуществить оценку и присвоить баллы заказчик вынужден сначала «собрать пазл» из разного рода документов. Кроме того, в дальнейшем именно техническая спецификация поставщика является неотъемлемой частью договора. Но поставщик может предоставить, например, информацию по индикаторам результативности отдельным документом. И она не будет включена как часть договора, а при контроле исполнения договора и/или мониторинге возникнут сложности с оценкой конечного результата. Кроме того, если по условиям конкурса потенциальный поставщик должен подать конкурсную заявку в виде социального проекта, то вызывают сомнение подходы по применению критериев оценки. Например, критерии оценки (1) «Соответствие предлагаемого потенциальным поставщиком проекта требованиям технической спецификации Заказчика» и (8) «Наличие индикаторов по оценке эффективности результатов реализации проекта» являются взаимоисключающими. Результаты и индикаторы – это существенная часть проекта, но их отсутствие при оценке заявки не приведет к ее отклонению, а лишь снизит балл.
Одним из критериев оценки конкурсной заявки является «Наличие индикаторов по оценке эффективности результатов реализации проекта». При рассмотрении и оценке заявок потенциальных поставщиков у заказчиков возникают следующие проблемы: 1) законодательство о госзакупках допускает отсутствие индикаторов и, в случае выигрыша, поставщик фактически не несет ответственности за достижение показателей результативности; 2) представленные в заявке индикаторы на самом деле не содержат показатели, по которым действительно можно оценить достижение результативности; 3) индикаторы в заявке есть, но нет результатов, которые должны измеряться данными индикаторами.
В соответствии с Правилами заказчик не позднее 3-х рабочих дней со дня получения на веб-портале уведомления об оформлении поставщиком акта оказания услуг, заполняет в акте информацию по договору и подписывает его электронно-цифровой подписью, либо отказывает в принятии с указанием аргументированных обоснований. Однако, процедуры оценки результатов проектов, реализованных в рамках ГСЗ, предусматривают, что акт оказанных услуг подписывается госорганом после публикации отчетов о завершении публичного обсуждения предварительной оценки результатов ГСЗ по социальному проекту и (или) социальной программе. Срок проведения оценки составляет минимум 15 рабочих дней или 3 календарных недели. Следовательно, поставщик как минимум за 1 месяц до истечения срока исполнения, предусмотренного договором должен сдать отчет заказчику. Данная норма никак не урегулирована в части прав и обязанностей сторон.
Одной из наиболее значимых проблем в сфере оценки ГСЗ на сегодняшний день является человеческий фактор – а именно, проблема недостаточности экспертов соответствующего уровня компетенций. С одной стороны — люди, которые обладают соответствующими компетенциями, подкреплёнными огромным практическим опытом, есть среди самих представителей НПО. С другой — очевидно, что при их привлечении возникает конфликт интересов.
Помимо этого, в 2020 году множество вопросов по реализации ГСЗ было связано с запретами и ограничениями, введенными из-за пандемии. С одной стороны – есть запрет, с другой – обязательства поставщиков по реализации проектов по уже проведенным конкурсам ГСЗ (и именно заказчику необходимо было дать разъяснения поставщикам, ка работать в новых условиях), а также необходимость реализации запланированных мероприятий через размещение ГСЗ со стороны Заказчиков. Основные вопросы лежали в следующих плоскостях.
Какие действия необходимо предпринять и какой алгоритм использовать, чтобы перевести мероприятия в онлайн формат? Как правильно документально и процедурно оформить изменения? Какие качественные характеристикипри этом необходимо соблюсти?
Второй блок вопросов был о том, как рассчитать финансовые затраты на мероприятия, формат которых пришлось изменить на онлайн.
Еще одна важная часть вопросов о том, каким образом учитывать расходы, не указанные в утвержденном на начало года плане, например, такие дополнительные затраты на мероприятия, как затраты на раздачу масок, обеспечение соответствующими антибактериальными средствами, изготовление информационных материалов о необходимости соблюдения мер и правилах участия и т.д.
Таким образом, на сегодняшний день система государственного социального заказа объективно имеет потенциал для дальнейшего совершенствования. Имеющиеся же проблемы в равной степени затрагивают интересы обеих сторон – участников процесса. А это значит, что решать их необходимо совместными усилиями, используя сильные стороны друг друга.
USAID – этоведущееамериканскоеправительственноеагентство,котороевместе снародамиЦентральнойАзиисодействует обеспечениюсоциальногоиэкономическогоблагополучия.Впартнерствесправительствамив регионе,USAIDформируетдинамичное,ориентированноенаинтересыгражданиотзывчивоегражданскоеобществовЦентральнойАзии.